رويکرد کيفري حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها

محمدرضا ناظري ـ کارشناس ارشد حقوق جزا و جرم شناسي

اشاره: افزايش روزافزون جمعيت، رشد شتابان شهرنشيني، هجوم نيروهاي کار روستايي به شهرها و استقرار واحدهاي صنعتي در حاشيه شهرها، از مهمترين عوامل گسترش فضاي شهري محسوب و سبب گرايش متقاضيان زمين به سمت فضاي سبز اطراف شهرها،‌ به‌ويژه اراضي زراعي و باغي مي‌شود.
هر روزه شاهد تغييرات بي رويه اراضي کشاورزي حاشيه شهرها بالاخص کلان شهرها و تبديل آن به مناطق مسکوني و يا صنعتي هستيم. مسئوليت تأمين امنيت غذايي و حفظ محيط زيست انساني موجب شده است تا دولت از سال‌هاي دور با تدوين قوانين مختلف، در صدد جلوگيري از خردشدن و تغيير کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها برآيد. تشکيل شرکت‌هاي سهامي زراعي، پرداخت تسهيلات بانکي براي احياي قنوات و پوشش انهار و نهايتاً جرم انگاري تغيير کاربري بدون مجوز، از تدابيري است که مجموعه دولت و نهاد قانونگذاري براي حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها پيش‌بيني كرده است.
از مجموع 164 ميليون هکتار عرصه کشور، مساحت 2/14 ميليون هکتار برابر با 9 درصد از آن را جنگل پوشانده است و 86 ميليون هکتار برابر 54 درصد از آن را مراتع تشکيل مي‌دهد، همچنين 5/2 ميليون هکتار از عرصه‌هاي کشور را بيشه زارها و درختچه‌ها، تشکيل داده‌اند که قريب 5/1 درصد آن را شامل مي‌شود و 32 ميليون هکتار يعني معادل 20 درصد از خاک کشور را نيز پديده بياباني تشکيل داده است. از 26 ميليون هکتار اراضي باقي مانده، 18 ميليون هکتار آن يعني معادل 11 درصد از اراضي کشور به‌عنوان اراضي زراعي و باغ‌ها و مابقي آن را مناطق مسکوني تشکيل داده است.1
از نظر بافت جمعيتي قريب 39 درصد جمعيت کشور در مناطق روستايي ساکن هستند و 23درصد از اشتغال کشور به بخش کشاورزي وابسته است2 و با توجه به وابستگي شديد مردم روستا به کشاورزي، حفظ و حمايت از اين اراضي، امري ضروري و انکار‌ناپذير است و هرگونه سهل‌انگاري در اين زمينه عواقب ناپسندي را بدنبال خواهد داشت.
در سال‌هاي اخير، پديده ويلاسازي خصوصاً در مناطق ييلاقي شهرها از جمله موضوع‌هايي است که از شدت بيشتري برخوردار شده است.
هجوم افراد به مناطق ييلاقي و تبديل اراضي کشاورزي براي ساخت و ساز ويلاهاي تفريحي موجب شده است تا اراضي زراعي و باغي اين مناطق روز به روز کاهش يابد و اثرات جبران‌ناپذيري را بر جاي گذارد.
در اين نوشتار بر آنيم تا با هدف آشنايي شهروندان و در جهت کاهش تخريب اراضي کشاورزي، به بررسي قانون حفظ کاربر اراضي زراعي و باغ‌ها بپردازيم و جوانب آن‌ را مورد تحليل قرار دهيم.

تاريخچه
در سال 1340 با تصويب قانون اصلاحات ارضي، نخستين گام براي جلوگيري از خردشدن اراضي کشاورزي برداشته شد و اين روند در سال 1354 با تصويب قانون گسترش قطب‌هاي کشاورزي و در سال 1359 با تصويب لايحه قانوني مجازات اخلال در امر کشاورزي و دامداري ادامه يافت. اجراي اين قوانين در 30 سال از تاريخ تصويب آن نتوانست اهداف برنامه‌ريزي شده را برآورد كند لذا در سال 1374 قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغها به تصويب رسيد و بخش اعظمي از نارسايي قانوني در اين زمينه را مرتفع كرد. اين قانون در سال 1385 با بررسي مجدد اصلاح شد.

قلمرو جرم
براساس ماده يک قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها، براي حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها و تداوم بهره برداري آن‌ها، تغيير کاربري اراضي زراعي و باغها در خارج از محدوده قانوني شهرها و شهرک‌ها جز در موارد ضروري ممنوع شده است و تشخيص موارد ضروري تغيير کاربري در هر استان بر عهده کميسيوني مرکب از رئيس سازمان جهاد کشاورزي، مدير امور اراضي، رئيس سازمان مسکن و شهرسازي، مدير کل حفاظت محيط زيست استان و يک نفر نماينده استاندار قرار گرفته است. از نظر اين قانون، هرگونه اقدام که بنابر تشخيص وزارت جهاد سازندگي مانع از بهره برداري و استمرار کشاورزي در اراضي زراعي و باغها شود، تغيير کاربري محسوب و جرم قلمداد مي‌شود و مرتکب مستوجب مجازات شناخته خواهد شد. بنابراين اولاً اين قانون اراضي خارج از محدوده قانوني شهرها، شهرک‌ها و روستاهاي داراي طرح مصوب را شامل مي‌شود و اراضي داخل اين مناطق از شمول اين قانون مستثني است. ثانياً اقدام‌هايي مانند ايجاد بنا، برداشتن يا افزودن شن و ماسه، خاکبرداري، گودبرداري، ساخت کوره‌هاي آجرپزي، ديوار کشي، ايجاد سکونت‌هاي موقت، سوزاندن، قطع و ريشه کني و خشک کردن باغات به هر طريق و بالاخره هر نوع اقدامي که مطابق نظر جهاد کشاورزي مانع از تداوم توليد و بهره برداري و استمرار کشاورزي شود و بدون مجوز از کميسيون مربوط صورت گيرد، تغيير کاربري محسوب مي‌شود و مرتکب تحت پيگرد قانوني قرار مي‌گيرد. البته چنانکه گفته شد در صورت ضرورت تغيير کاربري، متقاضيان اعم از اشخاص حقيقي و حقوقي بايد درخواست خود را به همراه مدارک مثبته همچون سند مالکيت، جواز تأسيس يا موافقت اصولي طرح و نقشه‌هاي اجرايي به کميسيون مربوطه ارائه كنند و کميسيون پس از بررسي موضوع، نظر خود را اعلام خواهد كرد. تصميمات اين کميسيون قابل تجديدنظر در کميسيوني مرکب از وزير جهاد کشاورزي يا نماينده وي و معاونان وزارتخانه‌هاي مسکن و شهرسازي، کشور و سازمان حفاظت محيط زيست خواهد بود. شايان ذکر است چنانچه اين کميسيون‌ها با تقاضاي تغيير کاربري موافقت كنند، 80 درصد قيمت روز اراضي مورد تقاضا با احتساب ارزش زمين پس از تغيير کاربري بابت عوارض از مالکان وصول و به خزانه داري کل کشور واريز مي‌شود.

مجازات‌ها
توجه خاص حکومت به امر کشاورزي و درک اهميت آن در تمامي برنامه‌هاي اقتصادي و سياسي کشور موجب شده است تا قانونگذار ضمانت اجراي شديدي را براي متخلفان از اين قانون در نظر بگيرد. مطابق قانون حفظ کاربري اراضي زراعي و باغ‌ها مصوب 1374، چنانچه شخصي بدون مجوز لازم از کميسيون مذكور اقدام به تغيير کاربري اراضي موصوف كند، مجازات نقدي تا 3 برابر ارزش زمين به اضافه عوارض متعلقه نسبت به وي اعمال مي‌شود و مالک پس از پرداخت عوارض موصوف و جريمه متعلقه مي‌توانست مجوز تغيير کاربري را دريافت و ساير اقدام‌هاي مورد نظر خود را به انجام برساند. اين نوع مجازات سبب شده بود تا برخي از سودجويان با تغيير کاربري اراضي حاشيه شهرها، دولت را در مقابل عمل انجام شده قرار دهند و پس از طي روال قانوني و قضايي، سود زايدالوصفي را به دست بياورند.
در سال 1385 با پيشنهاد وزارت جهاد کشاورزي اصلاحيه قانون مذکور ارائه و نواقص قانون قبلي تا حد زيادي رفع شد. به موجب اصلاحيه وارده، تمامي مالکان يا متصرفان اراضي زراعي و باغ‌ها چنانچه به صورت غيرمجاز و بدون مجوز از کميسيون مذکور اقدام به تغيير کاربري غيرمجاز كنند، علاوه بر قلع و قمع بنا، به پرداخت جزاي نقدي از يک تا سه برابر بهاي اراضي به قيمت روز زمين با کاربري جديد و در صورت تکرار به حداکثر جزاي نقدي و حبس از يک ماه تا شش ماه محکوم خواهند شد. بنابراين نقص قانون سال 1374 که در آن دولت قادر به قلع و قمع مستحدثات نبود، در اين اصلاحيه رفع و قلع و قمع بنا و اعاده زمين به حالت سابق جزو ثابت احکام دادگاه‌ها شد و از اين بابت گام مفيدي در اين راه برداشته شد.
شهروندان بايد به اين نکته مهم توجه كنند که اقدام غيرقانوني و بدون مجوز تغيير کاربري اراضي کشاورزي، نه تنها موجب هدر رفت سرمايه آنان خواهد شد بلکه تشکيل سابقه کيفري در پرونده آنها را نيز به دنبال خواهد داشت.
جهاد کشاورزي براي پيشگيري از جرم تغيير کاربري اراضي و همچنين براي معرفي متخلفان از اين قانون به مراجع قضايي، اقدام به تشکيل اکيپ کنترل و نظارت كرده است که وظيفه آن سرکشي از اراضي کشاورزي و پيگرد قانوني متخلفان است. اگر مأموران جهاد کشاورزي هرگونه تخلف از قانون مورد بحث را مشاهده كنند، به متخلف تذکر داده مي‌شود و موضوع را صورتجلسه مي‌كنند و چنانچه مرتکب پس از تذکر ايشان، به اقدام‌هاي خلاف قانون خود ادامه دهد، نيروي انتظامي موظف است بنا به درخواست جهاد کشاورزي، از ادامه عمليات اجرايي جلوگيري به عمل آورد.
همچنين مأموران جهاد کشاورزي موظف هستند موضوع را به مراجع قضايي گزارش دهند و با دستور مقام قضايي نسبت به قلع و قمع بنا و مستحدثات اقدام و وضع زمين را به حالت اوليه اعاده كنند.
از آنجايي که در کشور ما امر ساخت و ساز نياز به اخذ مجوز از مراجع متعدد دارد، ممکن است اشخاص براي تغيير کاربري اراضي کشاورزي به برخي از اين مراجع همچون بخشداري‌ها مراجعه و بدون توجه به قوانين جهاد کشاورزي و به صرف اخذ مجوز از اين مراجع، اقدام به تخريب اراضي کشاورزي و تغيير کاربري اين اراضي مي‌كنند. قانونگذار براي رفع اين معضل، تدبير لازم را انديشيده و اعلام كرده است صدور هرگونه مجوز يا پروانه ساخت و تأمين و واگذاري خدمات و تأسيسات زيربنايي مانند آب، برق، گاز و تلفن از سوي دستگاه‌هاي ذيربط در اراضي و باغي صرفاً بايد پس از تأييد کميسيون موضوع اين قانون صورت گيرد و در غير اين صورت اين مجوز فاقد اعتبار لازم است و مجازات مقرر نسبت به صادرکننده اين مجوزها اعمال خواهد شد.
از سوي ديگر قانونگذار براي جديت در امر حفظ اراضي کشاورزي، دامنه مجازات‌ها را نسبت به افراد خاطي گسترش داده است و تمامي کارکنان دولت و شهرداري‌ها و حتي دفاتر اسناد رسمي را نيز مشمول اين قانون دانسته است. به موجب تبصره 2 ماده 3 قانون حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها، هر يک از کارکنان دولت و شهرداري‌ها و نهادها که در اجراي اين قانون و به تشخيص دادگاه صالحه تخطي كرده باشند، ضمن ابطال مجوز صادره به جزاي نقدي از يک تا سه برابر بهاي اراضي زراعي و باغ‌ها به قيمت روز زمين با کاربري جديد که مورد نظر متخلف بوده است و در صورت تکرار علاوه بر جريمه مذکور به انفصال دائم از خدمات دولتي و شهرداري‌ها محکوم خواهند شد. سردفتران متخلف نيز به شش ماه تا دو سال تعليق از خدمت و در صورت تکرار به شش ماه حبس و محروميت از سردفتري محکوم مي‌شوند.
بنابراين با توجه به اهميتي که قانونگذار براي امر کشاورزي و در نتيجه حفظ اراضي زراعي و باغ‌ها قائل شده، لازم است شهروندان ضمن توجه کافي به اين موضوع و قبل از هرگونه اقدام و يا معامله‌اي، نسبت به اين نوع اراضي، به مراکز جهاد کشاورزي مراجعه و از شرايط و نحوه اجراي مقررات مطلع شوند.

پي‌نويس‌ها:
1. سازمان جنگلها، مراتع و آبخيزداري کشور
www.frw.org.ir
2. مرکز آمار ايران
www.sci.org.ir